小议和谐立法
陈公雨
在前不久的立法座谈会上，省人大法工委主任温守信谈到和谐立法，我深受启发。按照他的这一立法思想，我对和谐立法做一点议论。法律、法规、规章是分配权义、定纷止争、调节矛盾、促进社会和谐的工器。只有和谐之法，才能促进社会和谐。那么，怎么立出和谐之法呢？我认为在立法的过程中，至少应抓好这样几点。
一、坚持民主立法，立法反映民意
法律是国家和人民的契约，因此必须得到人民的同意，人民才会尊重、敬畏和遵守。但人民又是有不同的阶层、群体组成的，怎样才能得到方方面面的人群的赞同呢？这就要求同。同是什么？同是不同群体的最大公约数，如一方是3，第二方是4，那他们的同就是12，如第三方是5，那同即60。从这一意义上说，法律是当事人的合意，即达成的共同意志。既然法律是存异后的同，人们就会自觉地遵守，因为，遵守法律，就是在遵守自己的意志。这样的法规，才能促进社会的和谐。
（一）要建立一个能反映各方利益诉求、异议得到反馈的机制。如建立一个有基层组织、各种行业协会、工会、中介机构代表参加的稳定的立法参与机制，并搞一个议事规则。立法机关、机构把立法意向、立法草案送给他们，请他们按规则展开对话、博弈、抗辩，在对抗中求同，达成共识。
（二）加大听证的份量。凡涉及群众的切身利益，影响较大的法规、规章草案都应当举行听证。要使听证真正反映民意，就必须做到，一是代表分配要公正；二是辩论要充分；三是结果要运用，要“案卷排他”。
（三）采取上网、登报等多种形式，公开向全社会征求意见。
（四）要提高调研的针对性和实用性，使先进的理念和制度符合山东的民俗和习惯。要学习借鉴一下古代西周的“采风制度”，把从国外和省外学来的先进东西通过人民群众的语言、风俗、习惯甚至潜规则表现出来。如果说我国的立法是“道缺而求诸洋”的话，那么也必须“礼失而求诸野”，离了后者，前者的人权、WTO、程序等这些泊来品是落实不了的，那将会出现“一片白云横谷口，几多倦鸟迷归巢”。
在整个民主立法的过程中，要正确地把握民意，不要把多数人的意见就当作真正的民意，要防止多数人侵犯少数人的权利。要克服“法律就是多数人的幸福”等错误理念，防止出现“多数人暴政”等错误行为。
二、法律的内容要和谐
首先，公民的权利义务要和谐。不能只强调公民的义务，不保护公民的权利，公民的权利义务是一致的。规定公民的权利要粗，不要太细，以体现法不禁止即权利的原则。规定公民的义务要细，不能太粗，防止个别政府借义务不具体而随意增加公民的义务。还要设定明确、易行的救济渠道。其次，国家机关的权力责任要和谐。不能只规定国家机关的权力，不规范其责任，权力与责任也是一致的。设计行政机关的权力和责任都要细，明确其权力边界，体现“无法不行政”，防止侵权。明确其责任，便于追究。要加大政府的经济补偿、赔偿责任，只有如此才能有效地防止其误用、滥用权力。再次，公民的私权利与公共权力之间要和谐。现代法治下法律的功能主要有两点：一是约束和规范公共权力：二是保护和规定公民的私权利。公共权力的使命在于，当某些人之间因利益而出现纠纷时，它得为之裁判；当有人以不当方式侵损他人利益时，它得予以救济；当某些利益可能或者实际上已损害社会公共利益时，它得制止或给予惩治。除此以外，公共权力不得主动侵犯公民的私权利，更不能以权力寻租的方式来谋取利益。只有公共权力与公民权力达到和谐状态或者出现良性互动时，法治政府、法治社会、和谐社会才得以建成。
三、法律形式要和谐统一
一部法律、法规、规章不仅内容要和谐，形式也要和谐统一。条文本身的和谐是立法和谐的形式要素。“文以载道”。要做到首尾一贯，层层递进，前后呼应，和谐统一，防止出现总则揽不了章节、条文突破总则、逻辑混乱、表述突兀，甚至前后矛盾的现象。只有内容与形式都和谐了，一部法律、法规或者规章才能成为和谐之法。
四、搞好相关部门的协调会签，促进和谐立法
“没有程序的正义就没有实体的正义”。实质正义必须以来源正义作保障。在立法过程中，会签和征求意见是立法程序中的必经程序。立法涉及到部门职责分工，涉及到方方面面的利益。杨靖宇先生在谈到立法时，说：“立法就是在矛盾的焦点上砍一刀。”意思是说，立法就是要协调矛盾的。立协调能否成功，直接决定了法律草案的命运。有些法律迟迟不能出台，一个重要原因就是协调不下来，就关键问题难以达成一致。因此，从一定程度上讲，会签也是立法过程中的关键环节。
使会签成为一个解决矛盾、达成一致、促进和谐的过程，同样是和谐立法的一个基本要求。那么，如何实现这一要求呢？立法过程是一个开放的、充分表达意见、充分听取意见的过程。因此，起草部门要站在全局的高度，自觉地征求各方面的意见，包括部门的意见、“利益集团”的意见、老百姓的意见。相关部门在提意见的时候，也要根据“三定”规定对话，有理有据，既要“守疆卫土”，又不能意气用事。要站在依法行政和立法为民的高度，重民意、顾大局、顺潮流，不要汲汲于权力的分配和再分配。通过不同方式的沟通、交流，平心静气地坐下来谈判，逐步达成一致，形成共识。这样，不仅实现了立法过程的和谐，而且所立之法也必然是和谐的。
五、坚持依法立法，做到法规之间和谐统一
立法和谐的另外一个基本要求是下位法与上位法之间、同位法之间要保持一致，即保持法制的统一。下位法与上位法之间要和谐，下位法要服从于上位法，与上位法保持一致。既要和上位法的规定不冲突，又要在上位法的原则指导下结合实际、有所创新、注重实效、便于操作。在同位法的关系上，法律与法律之间、法规与法规之间、规章与规章之间，要保持衔接，不能互相冲突，以避免在执行中“依法打架”、无所适从、造成混乱。
那么，如何实现法律体系之间的和谐呢？一是要坚持“日落原则”，对法律、法规、规章进行定期清理。通过法律、法规、规章的清理，对与上位法不一致的下位法进行修改，对不适用现实情况的法律、法规、规章进行废止。二是坚持协商和裁决制度。当地方性法规、规章和中央部委的规章发生矛盾时，要协商解决，协商不成的，提请全国人大和国务院裁决。从而，达到下位法与上位法之间、同位法之间保持和谐的状态。
总之，和谐立法应当成为立法工作需坚持的基本原则，只有实现了程序上的和谐、内容上的和谐、会签过程的和谐、形式上的和谐、法规之间的和谐，才能得出一个结论：立法的过程和所立之法是和谐的，也必将促进社会和谐。
（作者单位：省政府法制办） |
