省十届人大常委会第九次会议审议通过了《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，这是我省在总结“三农”工作的基础上，通过广泛征求社会各界意见，从实际出发制定的一个重要的地方性法规。是我省从认真贯彻“三个代表”重要思想的政治高度，从全面建设小康社会的战略高度，从维护社会稳定的全局高度，贯彻落实农村土地承包法的具体体现。我省是一个农业大省，“三农”问题始终是关系国计民生的大问题，而土地又是农业最基本的生产要素，是农民最主要的收入来源和最基本的生活保障，通过立法保护农民的土地承包经营权就是维护农民的生存发展权。这是对农民权益最直接、最具体、最实在的保护。
省人大常委会对办法的制定给予了高度重视。省人大农经委先后两次听取了省农业厅关于办法草案的汇报，并于5月中旬，赴临沂、日照、青岛、菏泽、济宁、泰安六市调研，召开由市、县人大常委会和市、县人民政府及有关部门、乡镇干部、村党支部书记、村委会主任、村民代表参加的座谈会，广泛听取了各方面对办法草案的修改意见和建议，向常委会提交有19条意见的审议情况的报告。在十届人大常委会第八次会议上，常委组成人员对办法草案提出了一些修改意见和建议。会后，法制工作委员会会同农业厅根据常委会委员的意见和农经委的审议报告，对办法草案进行了修改，并发送17市征求意见。法制委员会对修改后的办法草案进行了两次审议，6月中旬，赴莱芜、淄博两市再次进行立法调研。6月下旬，法制工作委员会赴湖南省就办法的制定情况进行了交流。鉴于该法规调整的社会关系复杂，涉及面较广，经主任会议决定将该法规草案向社会公布，广泛征求意见。6月15日，大众日报全文刊登了办法草案，引起强烈的社会反响，广大农民群众非常关注这一关系切身利益的法规，截止7月7日，总计接待来电、来函、来访100余人次，提出修改意见和建议130余条。法制工作委员会对各方面提出的意见和建议进行了汇总整理和分析论证，对办法草案又作了较大的修改，原省政府提交的草案为25条，现为37条。形成了办法草案修改稿，经主任会议决定提请省十届人大常委会第九次会议二审。二审期间，法制工作委员会根据会议期间常委会组成人员的意见对办法草案修改稿再作修改，经法制委和主任会议决定，形成办法草案表决稿，于7月30日表决，常委会组成人员高票通过了这一法规。应该说这部地方性法规的产生，是立法机关集体智慧的结晶。整个立法过程体现了以人为本、反映民意、体现民智、保证和尊重民众权利的立法理念。也正是立法过程的科学性和民主性，才产生出这样一部具有可操作性的比较成熟的地方性法规。
本法规是对《中华人民共和国农村土地承包法》的实施办法，不设章节，共37条。主要对发包方、承包方的主体资格、发包方、承包方的权利与义务、承包地调整的法定情形、土地承包经营权流转、征地过程中对农民利益的保护、土地承包合同纠纷仲裁以及国家工作人员侵犯土地承包经营权的责任追究等方面进行了规范。
（一）、关于发包主体问题。原办法草案对发包方的内涵未作界定，在常委会的审议过程中，有的常委会组成人员和有的部门提出，为规范发包行为，办法应当对发包方的主体予以明确。在办法第四条中将发包主体确定为“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”
（二）、关于承包方主体资格的认定问题。承包方的主体资格是本办法起草和修改过程中争议较多的问题。对这一问题的界定无疑是本法规的一个难点和热点。哪些村民可以作为农村集体经济组织的成员，国家法没有规定，从社会各界反馈的意见来看，有关这方面的意见和建议约占一半以上。特别是随着市场经济的发展，农村社会结构已发生重大变化，服兵役、上学、外出务工，农业户口转为城镇户口等情况大量出现，尤其是在经济相对发达的城市周边地区，许多农户由外地迁入，寻求发展机会，情况变的更为复杂。为便于农村土地承包工作的顺利进行，办法有必要对此作出具体规定。在修改时，经过对有关情况的归纳和深入研究，认为对承包方主体资格的认定，应具备两个基本条件，一是具有本村户口的常住人员，二是具有本集体经济组织成员的资格。即应当把户口所表达的人身关系与集体经济组织之间已经形成的财产关系结合起来进行认定。因此，办法第六条规定：“符合下列条件之一的本村常住人员，为本集体经济组织成员：（一）本村出生且户口未迁出的；（二）与本村村民结婚且户口迁入本村的；（三）本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女；（四）其他将户口依法迁入本村，并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，接纳为本集体经济组织成员的。”同时，根据许多农民群众的意见，在办法第七条中对几类特殊人员的承包经营权进行了确认，“原户口在本村的下列人员，依法享有农村土地承包经营权：（一）解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的士官；（二）高等院校、中等职业学校在校学生；（三）已注销户口的刑满释放回本村的人员。”
在修改过程中，省妇联的同志反映，由于传统习俗的影响，许多地方在土地承包过程中，漠视妇女的承包资格、随意侵害农村妇女土地承包权益的现象时有发生，办法应当体现对于妇女这一弱势群体的保护。我们还考虑到，在农村男到女家的婚姻关系中，男方的土地承包权也经常得不到落实，因此，办法第十二条针对这两个特殊群体作了保护性规定“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包人不得收回其原承包地。发包方不得以村规民约为由侵犯妇女的土地承包权益。因结婚，男到女家落户的，适用前款规定。”
（三）、关于承包方的权利义务问题。在法规的审议过程中，有关专门委员会和有的常委会组成人员提出，办法草案对发包方的责任规定得比较具体，但缺少对承包方义务的规定，对承包方的权利规定的也不够全面，建议对承包方的权利与义务作进一步细化。根据委员们的意见，办法第九条将承包方依法享有的权利归纳为承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利；按照农业用途，依法享有生产经营自主权。办法第十条针对承包方挖砂取土、改变土地用途、撂荒土地等行为设定了相应的义务。
（四）、关于承包土地的调整问题。为了解决因家庭人口增长、国家征用土地等导致的人地矛盾问题，我省绝大多数农村都实行承包期内对土地定期调整的政策，使农村土地承包关系难以稳定，农民的土地承包利益得不到保障。为此，办法根据农村土地承包法稳定土地承包关系的立法精神，明确规定，承包期内不得调整承包地；同时，还明确了几种可以调整土地的特殊情形，并严格限定了因这几种特殊情形调整承包地的土地来源，及其用于调整前的使用方式和期限，从而把最易引起纠纷的土地调整纳入了公开、公正、公平的法制轨道，既能最大限度地保护承包方的合法权益，又能有效化解土地调整纠纷引发的各种社会矛盾。
（五）、关于土地承包经营权的流转问题。土地承包经营权流转是农村土地承包法的一项重要内容，建立和完善土地承包经营权流转的运行机制对于稳定家庭承包制度具有重要意义，随着我国工业化、城市化水平的不断提高以及农村劳动力转移步伐的加快，土地流转的速度将加快，规模也将扩大。因此有必要在办法中对土地承包经营权流转的方式和程序作进一步细化。国家法规定土地承包经营权流转的形式包括转让、转包、入股、互换和其他方式等。根据我省土地经营权流转的实际情况，我们在办法中将其他方式细化为：托管、入股以及合作经营、合伙经营等方式。在土地流转的实际操作过程中，发包方根据承包方的意愿，指导一家一户的承包方进行土地承包经营权流转，有利于保护农民的合法权益，促进农村土地流转的正常进行，办法第十八条规定“承包方或者第三方要求发包方在农村土地承包经营权流转过程中提供协助的，发包方应当提供协助，也可以指导承包方进行农村土地承包经营权流转。发包方不得违背承包方的意愿，妨碍或者强迫承包方进行农村土地承包经营权流转，不得截留、扣缴承包方的流转收益。”
（六）、关于在征收、征用土地过程中保护农民利益的问题。为切实保障农民的土地承包权益，避免农民失地失业的生存威胁，有关专门委员会和有的常委会组成人员，建议在办法中增加村集体经济组织和农户征用承包地过程中有权要求听证的内容。另外，目前，乡、镇、村公益事业和公共设施等建设占用了大量的承包地，群众对此反映很大。办法对这两种情况作了如下规范：一是赋予村集体经济组织和农户在国家征收、征用土地过程中的听证权；二是规定乡、镇公共设施、公益事业和兴办乡镇企业、村民建设住宅使用本集体经济组织所有的已承包的土地的，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。用地单位应当对原承包户给予经济补偿，发包方也可以给原承包户适当调整土地。
（七）、关于土地承包合同纠纷的处理问题。农村土地承包合同纠纷的解决途径主要有协商、调解、仲裁、诉讼四种，其中前两种途径国家法规定的比较明确，由于目前法院缺乏处理农村土地承包合同纠纷的法律依据，因而大量的合同纠纷集中到仲裁这一环节上来，因此办法第三十二条对仲裁的管辖、执行等仲裁事项作了一些较为具体的规定，针对生产季节性强的种植业、养殖业等合同纠纷，办法规定仲裁机构可以裁定先行恢复生产。
在办法草案的调研过程中，有的地方反映，由于城市化进程的发展，城市周边的乡镇大多改为街道办事处，村民委员会改为居民委员会，但农业仍然是这些地区的主导产业，仍有大量的承包地，从实际出发，建议这些地区的土地承包参照本办法执行。因此，办法第三十六条规定“居民委员会发包集体所有的土地的，参照本办法执行”。
办法于2004年10月1日起施行，这对于进一步稳定和完善我省农村土地承包制度，解决农村土地承包中存在的问题，保护农村社会稳定，促进农村土地的有序流转，规范承包管理工作的程序，都具有重要意义。 |
