关于《山东省企业国有资产监督管理条例（草案）》的说明
——2011年9月27日在山东省第十一届人民代表大会
常务委员会第二十六次会议上
山东省人民政府国有资产监督管理委员会主任谭成义
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府委托，现就《山东省企业国有资产监督管理条例（草案）》（以下简称《条例草案》）作如下说明：
一、立法的必要性
国有经济是我省国民经济的重要支柱，是促进我省经济社会健康发展的重要力量。做好国资监管工作，对于确保国有资产保值增值，推动国有企业科学发展，增强国有经济活力、控制力、影响力，坚持和完善社会主义基本经济制度，具有十分重大的意义。
作为国有经济大省，省委、省政府历来高度重视国有企业改革发展和国资监管工作。党的十六大确立新的国有资产管理体制以来，在省委、省政府的领导下，在省人大的监督和支持下，我省国有企业改革发展和国资监管工作取得重大进展，为全省经济社会发展做出了积极贡献。一是国有经济质量效益大幅提升。2010年，全省国有企业资产总额达19367亿元，实现营业收入9526亿元，利润总额869亿元，与2005年相比分别增长1.25倍、0.99倍、2.67倍。其中，省管企业资产总额达到8457亿元，营业收入5076亿元，利润总额492亿元，比2005年分别增长1.56倍、1.66倍、3.66倍。二是国有资产监管水平不断提高。国有资产监管组织体系、制度体系基本建立，国有资产保值增值责任机制基本形成，对企业重大事项的监管力度逐步加大，国有资产出资人制度进一步健全。三是国有资本战略性调整成效显著。国有资本向重要行业、支柱产业、优势企业集中步伐加快，国有困难和劣势企业改制退出任务基本完成，全省涌现出一批知名度高、带动力强、竞争优势明显的国有大型企业集团。四是现代国有企业制度建设深入推进。国有企业公司制、股份制改革不断深化，规范的公司治理结构逐步建立，适应市场经济要求的管理体制和经营机制进一步完善。五是国有企业社会贡献逐步加大。国有企业在贯彻落实国家宏观调控政策、推动区域经济发展、推进节能环保、促进社会就业、保障安全稳定、参与社会公益事业、抗击重大灾害、服务重大活动等方面发挥了表率带头作用。
虽然我省国有企业改革发展和国资监管工作取得重大进展，但也存在一些不容忽视的问题。主要表现在：一是政企不分、政资不分的问题依然存在，国资监管组织体系尚不健全，县级国资监管工作仍然比较薄弱，国资监管体制还有待进一步完善。国资监管工作的方式方法有待进一步改进，国资监管制度在企业的落实力度需要进一步加大。二是多数国有企业公司治理结构还不完善，权责清晰、制衡有效的运行机制还不规范，传统的“一把手”体制还没有根本打破，现代企业制度建设还需要大力推进。三是国有企业管理水平整体不高，集团公司管控能力比较薄弱，促进国有企业持续健康发展的体制机制尚不完善。四是国有企业管理者的选用、考核机制需要进一步理顺。这些问题在一定程度上制约了我省国资监管体制改革的深入推进，制约了国有企业的改革和发展。产生这些问题的原因是多方面的，国资监管法规制度建设还不完全适应国有企业改革发展和国资监管工作的要求是重要原因之一。
2008年10月28日，第十一届全国人大常委会第五次会议审议通过了《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》），明确了企业国有资产的范围，对履行国有资产出资人职责机构的法律地位和国家出资企业的权利义务，国家出资企业管理者的选用、考核，关系国有资产出资人权益的重大事项，国有资本经营预算，国有资产监督和法律责任等问题都做出了规定，并提出了新要求。目前，湖北省已经率先出台了企业国有资产监督管理的地方性法规，还有部分省市在起草过程中。我省企业国有资产总量在全国居于前列，国有经济在我省经济社会中发挥着重要的骨干作用。根据《企业国有资产法》所确立的基本原则和制度，制定一部切合我省实际、具有针对性和可操作性的地方性法规，有利于推动《企业国有资产法》的深入贯彻实施，进一步完善我省国有资产管理体制，增强国资监管的规范性和有效性，促进国有资产保值增值；有利于将国资监管和国企改革实践中的成功做法制度化、法律化，巩固改革成果，推动改革进程，加快我省国有经济布局结构战略性调整步伐，促进国有经济持续健康发展；有利于建立有效的法律防范和监督制约机制，通过法律的威慑力、强制力，保障国有资产安全，切实维护好国有资产出资人权益。
二、《条例草案》起草过程
2009年和2010年，省人大、省政府连续两年将制定《山东省企业国有资产监督管理条例》列入立法调研项目。期间，省国资委成立起草小组，组织召开了各市国资监管机构参加的座谈会，对省管企业进行了全面调研，形成了研究报告。2010年，起草小组对《条例草案》制定过程中遇到的难点、热点问题逐项梳理后，有针对性的到省内16市国资监管机构和13户省管企业进行了调研，并赴河北、北京、天津等先进省市考察学习国企改革发展和国有资产监督管理工作经验做法，于2010年8月底形成《条例草案》（征求意见稿）。2011年6月，为提高立法质量，确保《条例草案》按时提交省人大常委会审议，省国资委会同省政府法制办、省人大法工委对《条例草案》进行了逐字逐句的研究、修改，形成草案会签稿。省国资委将《条例草案》会签稿送省发改委、财政厅等19个部门进行会签，并送省委组织部、省委宣传部、省总工会、省编办等8个单位征求意见。同时，省政府法制办还将《条例草案》登载到山东政府法制网上公开征求社会各方面意见。2011年8月中旬，在对会签意见和有关方面提出的意见进行认真研究、分析和充分吸收后，形成了《条例草案》送审稿，并按立法程序送省政府法制办审查。省政府法制办在认真吸收和协调有关方面意见的基础上进行了审查，并进行修改、补充和完善，形成正式草案报省政府。2011年9月14日，经省政府第108次常务会议通过，形成了提请本次常委会议审议的草案。
《条例草案》依据《企业国有资产法》、《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）和国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关法律法规，按照制度创新的原则，认真总结实践经验，梳理我省企业国有资产监督管理工作中存在的主要矛盾，着力解决工作中最突出的焦点问题。对上位法已有明确规定的内容仅作了衔接性规定，没有单设章节，对国家规定比较原则的履行出资人职责的机构设置和性质、国家出资企业管理者的选用和考核、关系国有资产出资人的重大事项等内容，《条例草案》结合我省实际进行了补充、完善和细化，增强了可操作性。
三、需要说明的主要问题
《条例草案》主要规范了履行出资人职责的机构、国有资产监管范围和方式、国家出资企业管理者的选用与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资产监督、法律责任等内容。
（一）关于《条例草案》的适用范围
国有资产一般可以划分为三类：一是由国家对企业的出资所形成的权益，即企业国有资产或称经营性国有资产；二是由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性国有资产；三是属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性国有资产。《条例草案》第二条根据《企业国有资产法》第二条规定，对条例的适用范围作了界定，即企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。
（二）关于履行出资人职责的机构
《企业国有资产法》规定，按照“国家所有，分级代表”的体制，各级政府可以根据本级政府实际情况确定代表本级政府履行出资人职责的机构。鉴于我省国家出资企业的数量和性质特点，若授权多个部门、机构对国家出资企业履行出资人职责，会造成部门职能重叠，监管规则不统一等问题。因此，根据《企业国有资产法》的精神，借鉴外省的普遍做法，我省没有沿用中央政府授权多个代表政府履行出资人职责机构的体制。《条例草案》规定，省、市人民政府设立国有资产监督管理机构，作为本级人民政府直属特设机构，根据本级人民政府授权履行出资人职责，不再授权其他部门、机构代表政府对国家出资企业履行出资人职责。不单独设立国有资产监督管理机构的设区的市、县（市、区）人民政府，应当授权一个部门或者机构承担国有资产监督管理职责，以保证国资监管的统一性、专门性。
（三）关于企业国有资产监管的范围和方式
目前，由于各种原因，我省部分企业国有资产还没有实际纳入国资监管机构监管范围，这种现状不利于理清国资监管责任，不利于企业国有资产的优化配置，不利于国有资产的专业化、系统化管理。省政府《关于加快转变经济发展方式加强国有资产监管深化国有企业改革的意见》（鲁政发〔2011〕10号）明确提出，积极推进国资监管机构对经营性国有资产实行集中统一监管，坚持统一授权、统一规则、分类监管原则，探索推进国资监管机构授权、委托监管模式。根据以上指导思想，《条例草案》明确国资监管机构承担企业国有资产“全覆盖监管”的职责。同时考虑到历史原因和某些行业的特殊情况，借鉴上海、天津、重庆、湖北采取委托监管的做法，《条例草案》规定，对文化等领域的企业国有资产，县级以上人民政府可以委托有关部门、机构参照本条例有关规定实施具体监督管理。这样的做法既符合中央和省委、省政府关于国有资产管理体制改革的精神，又兼顾了改革渐进性的实际需求。
（四）关于国家出资企业管理者的选用与考核
国家出资企业管理者是企业发展的决策者、执行者和监督者，其选择、考核和管理是企业改革发展的关键。《条例草案》针对当前企业管理者在管理中存在的问题，根据有关法律、法规，在以下几个方面做了规定：一是按照《企业国有资产法》和《公司法》的相关规定，明确了国家出资企业管理者的选用和考核问题。二是对国家出资企业管理者中法定代表人的产生和管理做了补充规定。鉴于《企业国有资产法》对国家出资企业法定代表人没有做出规定，《条例草案》根据《公司法》的相关精神，对各种不同形式国家出资企业法定代表人的产生和管理进行了规范。三是对社会比较关注的国家出资企业管理者兼职问题做了补充性规定。《条例草案》在衔接《企业国有资产法》规定的基础上，明确国家出资企业管理者既不能在其他企业兼职，也不能在其他事业组织和社会团体兼职，经批准兼职的，不得擅自领取兼职报酬。
（五）关于关系国有资产出资人权益的重大事项
针对目前国有资产监督管理机构和国家出资企业在企业重大事项管理上存在的“缺位”、“越位”和“不到位”问题，《条例草案》根据有关法律、法规的规定，明确了三个方面的重大问题。一是明确关系国有资产出资人权益重大事项的范围。除了《企业国有资产法》规定的重大事项外，《条例草案》还将《公司法》、《物权法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等有关法律、法规所规定的企业重大事项补充进来。二是对国家出资企业境外投资行为进行了规范。针对国家出资企业境外投资日益增多、监管难度大、国有资产易流失等问题，《条例草案》对国家出资企业在境外投资设立企业，要求一般应当由国家出资企业持有境外设立企业的股权，特殊情况，确需以自然人名义持有境外设立企业股权、物业产权及其他投资权益的，必须按照规定履行相关法律手续。三是对国家出资企业再出资企业重大事项的管理进行了规范。鉴于在许多国家出资企业中，直接从事生产经营活动的主要是子企业，企业的主要资产特别是优质资产主要集中在子企业，所以加强对国家出资企业再出资企业重大事项的监管十分必要。《条例草案》规定，国有资产监督管理机构和国家出资企业应当根据法律、法规和企业章程规定的权限对国家出资企业再出资企业的重大事项进行监督和管理。
以上说明连同草案，请审议。
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